一、行政处罚的决定程序
行政处罚的决定程序是指行政机关决定实施行政处罚的方式、方法和步骤的总和。行政处罚决定程序有以下几个特点：一是行政处罚决定程序是由法律直接加以规定的程序规则，即法定程序。这是行政处罚区别于其他行政行为的一个显著标志。由于行政处罚是对相对人权利、义务的直接处置，涉及法人和公民的宪法权益，所以需要以法律的形式明确行政处罚的方式、方法和步骤。二是行政处罚规定程序不是单一的。根据《行政处罚法》的规定，我国行政处罚决定程序有三种：简易程序、一般程序、听证程序。三是行政处罚决定程序是控制滥权和保障行政管理的辩证统一，两者同等重要，不可偏废。
（一）行政处罚决定程序中应当遵循的原则
根据《行政处罚法》的规定，行政处罚决定程序必须遵循以下四个重要原则：
1．查明事实的原则。《行政处罚法》第30条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”这一原则包含四层含义：一是违反行政管理事实确实存在，并且依法应当给予行政处罚，才能决定处罚；二是必须查明事实，才能决定处罚；三是查明事实必须由有权的行政机关或者依法委托的组织进行；四是凡违法事实不清的，不得给予行政处罚。
2．依法回避原则。行政处罚案件与诉讼案件一样，都直接影响到公民、法人的人身权和财产权，实行回避制度是保证执法公正的必然要求。《林业行政处罚程序规定》第15条规定：“林业行政执法人员在调查处理林业行政处罚案件时与当事人有利害关系的，应当自行回避，”“当事人认为林业行政执法人员与本案有利害关系或者其他关系可能影响公正处理的，有权申请林业行政执法人员回避。”“林业行政执法人员的回避，由行政负责人决定；行政负责人的回避由集体讨论决定。”
3．事先告知原则。《行政处罚法》第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”告知的内容主要是两个方面：一是把作出行政处罚决定的事实、理由和法律依据告知当事人；二是向当事人告知其应当享有哪些权利及其法律依据。
4．当事人有权进行陈述和申辩的原则。《行政处罚法》第32条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人提出的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”这一原则主要有五项内容和要求：一是当事人有权陈述和申辩；二是行政机关对当事人的意见必须充分听取；三是行政机关对听取的意见与已经掌握的情况要进行核对，需要重新调查取证的要重新调查取证；四是行政机关对当事人的意见经调查取证确认的，应当采纳；五是行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。
（二）简易程序
行政处罚简易程序又称当场处罚程序。当场处罚是指行政机关或者法定组织对于事实清楚、情节简单、后果轻微的行政违法行为，当场给予的行政处罚。
适用简易程序的条件是：（1）违法事实确凿，无须进一步调查取证；（2）有明确的法律法规依据，对该违法行为应当给予处罚；（3）处罚种类限于公民处50元以下、法人或其他组织处1000元以下罚款或者警告。这三个条件必须同时具备，才能当场处罚。
简易程序一般有以下几个步骤：
1．表明执法身份。要求执法人员出示执法证件。
2．询问当事人及有关人员，了解案情，审查实施处罚的条件。包括：（1）是否应当给予林业行政处罚；（2）是否适用于简易程序。
3．告知当事人作出行政处罚的事实、依据以及当事人依法享有的权利。在当场处罚程序中，这种告知只要求是口头告知。
4．填写当场处罚决定书，交给被处罚人并告知其依法享有的权利。当场处罚决定书是当场处罚程序中惟一的书面证据材料。《林业行政处罚当场处罚决定书》需要载明的内容有：被处罚人、主要违法事实、情节、作出处罚决定的法律依据、罚款数额或者警告、复议或起诉的途径及期限、行政机关的名称、执法人员的签名或盖章、作出处罚决定的日期。《林业行政处罚当场处罚决定书》应事先加盖行政机关公章。
5．执行。符合当场收缴罚款条件的，收缴罚款后开具罚款专用收据。
6．备案。执法人员当场作出的行政处罚决定，必须报所属行政机关备案。
（三）一般程序
行政处罚的一般程序，是指除法律特别规定应当适用简易程序和听证程序以外，行政处罚通常所适用的程序。
一般程序的操作步骤包括：
1．立案。
行政处罚一般程序中的立案，是指行政机关对于公民、法人和其他组织的控告、检查或者本机关在例行检查、执勤和其他工作中发现的违法情况（包括重大违法嫌疑），认为有调查处理必要而做出开始进行查处的决定的行为。国家林业局制定的《林业行政处罚程序规定》对立案程序作出了一些具体规定：一是立案必须具备四个条件，即有违法行为发生、违法行为是应受处罚的行为、属于立案机关管辖、属于一般程序适用范围；二是必须认真填写《行政处罚立案登记表》，并报行政负责人审批；三是立案期限为7天，对公民、法人举报、控告的案件不予立案的，应说明理由；四是立案后经初步调查了解没有违法事实或不应受行政处罚的，按立案程序报行政负责人批准撤销立案，不属于自己管辖的移送有关主管部门，需要追究刑事责任的移送司法机关处理。
2．调查取证。
行政处罚中的调查取证程序，是指行政机关为了正确实施处罚而采取的对公民和组织的有关事项，以直接或间接进行调研、查问、考证和检查等手段获得行政处罚所需要的证据或者事实根据的行为过程。在调查取证阶段，应注意以下几点：
（1）执行调查取证的执法人员不得少于2人，执法人员应当向被调查人出示证件，表明身份。
（2）证据保全。证据保全是指通过采取必要的强制措施，防止证据隐匿、转移、销毁或者防止易于灭失的证据灭失的行为。证据保全主要有两种方式：一是抽样取证，即从可用来作证据的物品中抽取一部分作为样品的方式来获取证据，比如在林木种子执法中对林木种子的抽样检查等；二是登记保存，在证据可能隐匿、转移、销毁或者易于灭失的证据可能灭失的情况下，行政执法人员对有关证据进行登记、清点，责令当事人妥善保管或由行政机关自行保管的行为。在林业行政执法中过去一直适用的“扣留（暂扣）无证运输的木材”虽然与《行政处罚法》规定的登记保存基本相符，但仍有一定区别，因此在林业行政处罚文书中仍保留了《暂扣木材通知单》。在适用登记保存或者扣留时必须注意两点：第一，必须填写《林业行政处罚登记保存通知书》或《暂扣木材通知单》交给当事人，通知单位应由行政负责人签字并加盖公章；第二，登记保存和扣留应有明确的期限。登记保存不得超过7天；对扣留无证运输的木材的期限，《湖北省木材流通管理条例》规定：运程在本县、市、区内的３日，在省内跨县、市、区的７日，出省的15日，边远省、区的不超过一个月。
（3）作好笔录。询问当事人、证人或者其他人员必须制作《林业行政处罚询问笔录》；勘验、检查必须制作《林业行政处罚勘验、检查笔录》；需要聘请或指派有专门知识的人进行鉴定的，必须由鉴定人提出书面鉴定结论。询问笔录和勘验、检查笔录是调查处理行政案件的重要证据，应当认真填写。《林业行政处罚询问笔录》可由指定的执法人员记录和书写，也可由被询问人自行书写。作完询问笔录后，应当交被询问人核对，被询问人提出补充或者改正应当允许。被询问人确认笔录无误后，应当在笔录上逐页签名或者盖章（按指印）；被询问人拒绝签名盖章的，应当在笔录上注明。《林业行政处罚勘验、检查笔录》则应确定专人认真记录和填写。勘验、检查笔录应当有参加勘验、检查人和被邀请的见证人、有关当事人签名或者盖章（按指印）。
3．提出处理意见。执法人员在调查取证后，应当对案情进行认真分析，并填写《林业行政处罚意见书》，然后履行下列程序：（1）送法制工作机构审查。；（2）报行政负责人审批。这里的行政负责人可以是该行政机关的法定代表人，也可以是该行政机关主管执法工作的分管领导；（3）重大案件交行政负责人集体讨论。
〔适用听证程序的，依法组织听证。详见“听证程序”〕
4．制作处罚决定书。处罚决定书是整个行政执法程序中最重要的一项法律文书。制作《林业行政处罚决定书》应注意以下几个问题：（1）案件定性要准确，要依照法律、法规和规章中认定的违法行为定性，不能随意定性；（2）被处罚人应注意分清属于公民个人还是法人或组织；（3）尽量用最为简练的语言，准确阐述违法行为人的基本违法事实；（4）法律依据尽量取法律效力大和最近出台的法律或者法规依据，要明确哪条哪款；（5）确定处罚的种类和幅度（尤其是罚款标准），应当与“根据”的具体法律、法规或者规章条款的规定相对应；（6）关于复议和起诉的途径、期限和条件限制。《行政诉讼法》第40条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”目前，除《野生动物保护法》规定的“直接向人民法院起诉”的期限为“十五日”外，其他均为“三个月”。另外，有关法律、法规规定应先复议的，应在行政处罚决定书中注明。对于森林公安机关查处的林业行政处罚案件，《国家林业局关于森林公安机关查处林业行政案件有关问题的通知》（林安发〔2001〕146号）规定：“森林公安机关以其归属林业主管部门的名义作出林业行政处罚的，复议机关是上一级林业行政主管部门。森林公安局、森林公安分局、森林公安警察大队以自己名义作出林业行政处罚的，复议机关是上一级森林公安局、森林公安分局或其所属的上一级林业行政主管部门。”
5．送达处罚文书。行政处罚决定书送交当事人，是行政处罚决定发生法律效力的基本前提。（1）送达期限。行政处罚决定应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。（2）送达方式。一般采取直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达或公告送达等方式。决定书交付（送达）当事人时，应当填写《行政处罚文书送达回证》。被处罚人（受送达人）收到行政处罚文书后，应当在送达回证上签名或者盖章；被处罚人不在本地的，可以委托被处罚人所在地的相关行政机关代为送达，也可以挂号邮寄送达。邮寄送达的，以挂号回执上注明的收件日期为送达日期。
6．开具处罚收据（包括实物收据），执行处罚决定。
7．将处罚文书及相关材料整理立卷，归档备查。
（四）听证程序
《行政处罚法》第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”
《湖北省行政处罚听证规则》规定：“‘较大数额罚款’的具体标准为：对非经营活动中的违法行为处以1000元以上的罚款；对经营活动中的违法行为，有非法所得的处以30000元以上、没有违法所得的处以10000元以上的罚款。国务院部门经国务院批准规定了具体标准的，从其规定。”
适用于听证程序的林业行政处罚，除执行一般程序的规定外，在提出处理意见之后、下达处罚决定之前，还应履行以下程序：
1．告知听证权利。对适用听证程序的案件，填写《行政处罚听证权利告知书》，送达当事人。
2．受理听证申请。当事人接到《行政处罚听证权利告知书》之后要求听证的，应当在3日内提出；当事人口头提出听证申请的，行政机关应当制作《行政处罚听证申请笔录》；当事人明确表示不要求听证的，可以在《行政处罚文书送达回证》上载明，也可以使用《行政处罚听证申请笔录》载明“当事人不要求听证”，作为当事人放弃听证权的凭据。当事人明确提出放弃听证或者逾期未申请听证的，不得对同一案件再次提出听证要求。
3．发送听证通知书。行政机关收到当事人提出的听证申请后，经审查符合听证条件的，决定予以听证，听证组织者应当在2日内确定举行听证的时间、地点，并在举行听证的7日之前将《听证通知书》分别交被处罚人和处罚单位；经审查不符合听证条件（不属于听证的范围或者超过规定的申请期限等）的，决定不予听证，并在收到当事人听证申请之日起3日内，将《行政处罚不予听证通知书》送达申请人。《听证通知书》和《行政处罚不予听证通知书》送达当事人时，应填写《行政处罚文书送达回证》。
4．举行听证会。听证会的组织，按省政府第131号政府令《湖北省行政处罚听证规则》的规定执行。听证参加人除当事人或其委托代理人之外，还应当包括案件调查人员、证人、证据鉴定人、翻译人员等。听证会一般按下列步骤进行：主持人宣布听证开始，核实到场当事人和参加人的身份，告知其权利义务；案件调查人员提出当事人违法的事实、证据、处罚依据和行政处罚建议；当事人及第三人对指控的事实进行陈述和辩解，提出有关证据；当事人与案件调查人员对有关事实、证据以及适用法律问题进行质证和辩论；当事人和案件调查人员作最后陈述；将听证会笔录交当事人审核后，主持人宣布听证会结束。听证会必须制定笔录。《林业行政处罚听证会笔录》应当确定专门人员认真填写，交当事人审核无误后，应签名或者盖章（按指印）。
5．作出行政处罚决定并依法执行（与“一般程序”相同）。
二、行政处罚的执行程序
行政机关的处罚决定一经作出并送达当事人，即产生法律效力。如果当事人不主动履行，行政机构可以通过相应的措施强制其执行。行政处罚的执行分广义的执行和狭义的执行两种。广义的执行包括当事人自觉履行和行政机关、人民法院强制执行两方面的情形；而狭义的执行专指强制执行。在这里我们采用的是广义执行的概念。
（一）罚款决定与收缴分离制度
根据《行政处罚法》的规定，除依照《行政处罚法》第47条、第48条之规定当场收缴的罚款，经依法采取强制措施收缴的罚款，以及通过拍卖查封、扣押物品抵缴罚款等情形外，当事人应当在规定的期限（15日）之内，到指定的银行缴纳罚款；作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。
实行“罚缴分离”制度，有以下几项具体程序和要求：
1．签订代收罚款协议。代收罚款协议应当包括下列事项：行政机关和代收机构的名称；具体代收网点；代收机构上缴罚款的预算科目、预算级次；代收机构告知行政机关代收罚款情况的方式、期限等。代收协议签订后应当按规定报上一级行政机关、同级财政部门或者上级银行备案。
2．通知执行。被处罚人接到《林业行政处罚决定书》后15日内，应持该决定书主动到指定机构缴纳罚款。同时，作出罚款处罚决定的行政机关或其他执法组织应及时通知收款银行，便于收款银行查对和核实被处罚人缴纳罚款的情况。在处罚决定书限定的期限内被处罚人没有按时缴纳罚款的，收款银行应及时通知行政机关，由行政机关向当事人发出催缴通知书，提醒和督促当事人及时缴纳罚款。
3．收受罚款。当事人向专门机构缴纳罚款的，专门机构应当开具统一的罚款收据。
4．通知行政机关。代收机构在收到被处罚人缴纳的罚款之后，应当按照约定的期限及时书面告知作出行政处罚决定的执法机关。
5．上交国库。代收罚款的机构无权占有和使用罚款，必须及时上交国库。
（二）当场收缴罚款的情形
根据《行政处罚法》的规定，当场收缴仅限于以下三种情况：
1．当场作出20元以下的罚款的。这里“当场作出”与“20元以下的罚款”是两个必须同时具备的条件，缺一不可。
2．不当场收缴事后难以执行的。
3、边远、水上、交通不便的地区，经当事人提出的。这种情形的当场收缴罚款有一个前提，即“经当事人提出”。当事人不提出或者不愿意当场缴纳的，行政机关和执法人员不能强迫（除非认为“不当场收缴事后难以执行”）。
《行政处罚法》规定：“行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收缴的，当事人有权拒绝缴纳罚款。” “执法人员当场收缴的罚款，应当自收缴罚款之日起二日内，交至行政机关；在水上当场收缴的罚款，应当自抵岸之日起二日内交至行政机关；行政机关应当在二日内将罚款缴付指定的银行。”至此，当场收缴执行才算完成。
（三）行政强制执行
行政处罚的强制执行是指被行政处罚的当事人逾期不履行行政处罚决定，行政机关或人民法院依照法律规定强迫其履行的一种强制行为。对于行政强制执行，有以下几个方面的要求：其一，行政强制执行必须以管理相对人逾期不履行行政上的义务为前提；其二，行政强制执行的内容是行政处罚决定书所确定的义务；其三，强制执行措施、程序必须有明确的法律依据，没有法律依据的，任何单位、个人都不能进行强制执行。
强制执行有直接强制执行和间接强制执行之分。直接强制执行措施主要包括：一是对财产的直接强制执行措施，包括强制划拨、强制扣缴、强制抵缴、强制拆除、强制拍卖、强制收缴、强制销毁等；二是对人身的直接强制执行措施，包括拘留、强制传唤等；三是对行为的直接强制执行措施。而间接强制执行措施主要有两种：代履行和强制金（滞纳金）。
（四）林业行政处罚的执行
根据我国现行法律、法规，林业行政处罚除当事人自觉履行外，主要通过四个途径实现：
1．即时强制。
这里所谓的即时强制，是指行政机关在查处行政案件的过程中，在处罚决定作出前对违法标的物即时采取的合理行政强制措施。从内涵上讲，即使强制本身不属于强制执行的范畴，但它可以与强制执行产生同样的效果。比如，在采伐、运输环节被即时扣留的木材被依法没收后，行政机关可以直接依法处理，而不需要再申请人民法院强制执行了。过去，林业行政执法机构可以采取即时强制的情况只有以下几种：一是采伐环节发现盗伐、滥伐情况的，可以就地扣留；二是运输环节发现无证运输木材的，木材检查站有权扣留；三是发生或可能引发森林病虫害以及发现检疫对象可能转移的，可以强制封存、强制检疫和强制销毁；四是森林公安在处理森林防火案件或其他森林治安案件时，可依据《治安管理处罚条例》以及森林防火法规，采取强制收缴、强制检查、强制隔离等措施。现在，根据《行政处罚法》关于证据保全的规定，在必要的情形下，在木材市场管理、种苗管理等方面，也可以采取对证据实施登记保存的方式，将违法标的物及时置于执法机构的控制之下，起到与冻结扣留一样的效果。
2．间接强制执行。
林业行政处罚中的间接强制执行主要有两种情形，一是代履行，二是强制金。
所谓代履行，是指公民、法人或者其他组织逾期拒不履行行政机关要求其履行的义务，如果该义务由他人代为履行也能够达到同样的目的，由行政机关决定自己或第三人代替义务人履行义务，并向义务人征收履行费用的一种强制执行方式。并不是所有的行政处罚都可以通过代履行来实现，只有责令补种树木、限期恢复被移动或毁坏的林业标志、除治森林病虫害、拆除违章建筑等行为性义务，才能采取这种方式。
所谓强制金，是指当义务人逾期不履行其应当履行的义务时，行政机关通过要求义务人承担新的金钱给付义务来促使其履行义务的一种强制执行方式。强制金最具典型的方式就是缴纳滞纳金。目前，行政机关可以适用强制金（滞纳金）的法律依据主要是《行政处罚法》的规定：“到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款。”由于强制金不属于罚款，而是一种单独的以促使义务人履行义务为目的的执行罚，所以，强制金与行政处罚中罚款的收缴有一定的区别。根据国务院《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》的规定，如果处罚决定书有明确规定，当事人又自愿履行强制金的，应当由代收罚款的机构在收缴罚款时一并收缴。如果当事人不愿缴纳强制金，代收罚款的机构则应当通知行政机关，由有直接强制执行权的行政机关直接强制扣缴、抵缴、划拨，或者由行政机关向人民法院申请强制执行。
3．直接强制执行。
直接强制执行，是指义务人逾期不履行其应当履行的义务时，执行机关对其人身或者财产以强力手段直接强制义务人履行义务，或者通过强制手段达到与义务人履行义务相同状态的一种行政强制执行方式。我国现行法律、法规没有明确授权林业主管部门享有对财产或人身的直接强制执行权（森林公安机关依据《治安管理条例》等法律、法规处理的案件除外）。虽然《行政处罚法》第5l条的规定行政机关可以“将查封、冻结的财物拍卖或者将冻结的存款划抵罚款”，但其前提条件是“根据法律规定”，而目前林业部门却找不到相关的“法律规定”。因此，单就罚款而言，林业行政主管部门不得直接采用强制拍卖扣押、冻结物进行抵缴的方式执行。
对于没收违法标的物的林业行政处罚的执行，现行法律、法规也没有直接赋予林业主管部门采取强制拍卖或其他直接强制执行措施的权力。但是，实践中各级林业主管部门普遍存在将采伐或运输、经营环节没收的木竹及其制品直接变价，然后将变价款作为“一金两费”留归林业主管部门使用的做法。这种做法实质上也是一种直接强制执行措施。这一做法的主要依据是财政部1986年制定的《罚没财物和追回赃物管理办法》和国务院税收、财务、物价大检查办公室〔1989〕国检办字第26号《关于对林业部门罚没收入处理问题请示报告的复函》。根据这两个文件，林业主管部门有权会同有关部门对没收的违法标的物直接变价处理，而且有权将变价款留归林业主管部门作为“一金两费”使用。需要明确的是，变价款允许留归林业主管部门作为“一金两费”使用的情形仅限于木竹及其制品，而不包括野生动物及其制品的变价款。
4．申请人民法院强制执行。
由于林业行政主管部门目前没有对罚款决定的直接强制执行权，因此，当事人拒不履行罚款决定的，只能向人民法院申请强制执行。由于现行法律对于人民法院如何办理行政机关申请的强制执行案件尚未作出明确规定，以致在现实中造成了很多问题，主要表现在：行政机关在申请法院强制执行时，有时得不到法院的有力配合；有的对行政处罚决定予以审查，不仅耗时太长，而且不符合我国关于司法权、行政权分离的要求；还有的将行政案件的执行与民事案件的执行一样看待，要求行政机关缴纳执行费；等等。因此，迫切需要国家制定有关法律，对行政强制执行作出明确的规定，以消除拖延执行、先审查后执行和不缴费不执行等不正常现象。
